Prof. univ. dr. Mircea Dutu (foto), directorul Institutului de Cercetari Juridice „Acad. Andrei Radulescu” al Academiei Romane atrage atentia asupra conflictelor existente intre jurisprudentele Curtii de Justitie a Uniunii Europene (CJUE) si instantele constitutionale din statele membre ale Uniunii Europene, semnaland ca evolutia acestora prevesteste "o veritabila schisma judiciara" cu consecinte extrem de grave.

Intr-o lucrare publicata pe site-ul Juridice.ro, prof.univ.dr. Mircea Dutu da drept exemplu pozitiile dizidente ale curtilor constitutionale din Germania si Polonia sau ale Consiliului de Stat francez pe probleme vizand competentele jurisdictionale, care au dat o cu totul alta interpretare solutionarii unor spete raportat la dreptul intern si dreptul Uniunii Europene. Aceste situatii au gerat un blocaj, ajungandu-se in cele din urma la declansarea procedurii de infringement, cum este cazul Germaniei, pentru „violarea principiilor fundamentale ale dreptului UE, in special principiile autonomiei, prioritatii, eficientei si aplicarii uniforme a dreptului Uniunii, precum si al respectarii jurisdictiei CJUE in virtutea TFUE”.

Or, puncteaza profesorul Mircea Dutu o astfel de situatie a aparut pentru ca nimeni nu a luat in considerare ca judecatorii constitutionali ai statelor membre s-ar putea "razvrati" impotriva CJUE! O continuare a acestei practici poate de asemenea, evidentiaza directorul Institutului de Cercetari Juridice „Acad. Andrei Radulescu” conduce "cel putin de facto la o ruptura juridica a UE, intr-un anumit fel la un „Brexit” al judecatorilor".

De altfel, in acest context, prof.univ.dr. Mircea Dutu arata ca daca state precum Franta si Germania, care au pus bazele Uniunii Europene, incep sa se emanicipeze de ierarhia juridica europeana, este foarte probabil ca si alte state membre UE sa urmeze exemplul acestora si sa conteste autoritatea hotararilor CJUE.

Deloc de omis este faptul ca in acest context "Curtile constitutionale nationale raman singurele pazitoare ale ordinilor interne aferente, inclusiv ale elementelor inviolabile si eterne ale identitatii lor constitutionale", precizeaza Mircea Dutu. Insa, "daca se estimeaza ca un act al UE ori o hotarare a CJUE este in conflict cu constitutia, ea nu poate pur si simplu a le considera ca inaplicabile in campul sau de competente", conchide profesorul Mircea Dutu.

Redam in continuare lucrarea profesorului Mircea Dutu, astfel cum a fost publicata pe site-ul Juridice.ro:

"Conflictele manifestate tot mai des si mai importante in ultima perioada, intre jurisprudentele Curtii de Justitie a Uniunii Europene (CJUE sau Curtea) si cele ale instantelor constitutionale din unele state membre ale Uniunii Europene (UE ori Uniunea), tind sa prevesteasca o veritabila „schisma judiciara”, poate cu consecinte mult mai grave decat cele ale neintelegerilor politice conjuncturale. Cazurile pozitiilor dizidente ale curtilor constitutionale germana si poloneza sau ale Consiliului de Stat francez pe probleme vizand competentele jurisdictionale, raportul dintre drepturile interne si dreptul UE, ori solutionarea unor chestiuni de principiu exprima pe fond, in cele din urma, o diferentiere de valori si perceptii contemporane fundamentale cu perspective imprevizibile, generatoare de ingrijorari si care necesita reflectii pe masura. Si aceasta cu atat mai mult cu cat solutia (juridica) a iesirii din impas nu e evidenta si nici usor de gasit, caci se pare ca nimeni nu s-a gandit la redactarea si in negocierea tratatelor europene ca judecatorii constitutionali (nationali) s-ar putea razvrati (vreodata!) impotriva CJUE! Ceea ce ar conduce cel putin de facto la o ruptura juridica a UE, intr-un anumit fel la un „Brexit” al judecatorilor. In fine, se accentueaza si marcheaza astfel o evolutie mai generala de dezintegrare prin adaugarea la „ruperea cadentei” de catre magistrati a altor elemente definitorii, precum afectarea pluralismului presei ori a valorilor tolerantei care fundamenteaza pactul politic al UE.

1. Inainte de atacarea pe fond a problemei, cateva precizari tinand de mediul institutional sunt bine-venite. Sa notam, in acest sens, ca, avand sediul la Luxembourg, sistemul jurisdictional al UE a reusit pana acum sa se sustraga constrangerilor politice si sa-si afirme impartialitatea, mai ales prin modul de recrutarea si stabilitatea magistratilor aferenti, precum si gratie felului functionarii structurii sale. De aceea, jurisprudenta pe care a generat-o s-a bucurat de o conformare fireasca, dincolo de obligativitatea impusa de textele de drept pozitiv. Cu cele doua componente ale sale – Curtea de Justitie si Tribunalul Uniunii Europene – jurisdictia comunitara solutioneaza anual intre 1500 si 1900 de cauze; chestiunile prejudiciale reprezinta circa 700 de dosare, iar prin actiunile in constatarea neindeplinirii obligatiilor unional-europene se solutioneaza, in medie, 400 de spete. Pe acest fundal, problema generatoare a situatiei dificile evocate este aferenta intrebarii: cum se articuleaza dreptul national si dreptul UE si in ce mod se solutioneaza eventualele conflicte dintre acestea?

Sa luam, cu titlu de exemplu, doua cazuri. Mai intai, pe cel al Frantei, unde tratatele internationale sunt deasupra legilor, dar trebuie sa fie conforme constitutiei, care ramane mereu superioara. Concret, atunci cand Parisul incheie acorduri interstatale, trebuie sa-si revizuiasca legea fundamentala daca aceasta intra in conflict cu primele. Daca nu o face, celelalte parti semnatare nu mai sunt legate prin tratat. si reciproca este valabila: daca un stat tert nu-si respecta angajamentele sale internationale, statului francez nu i se pot opune indatoririle respective. Guvernul are obligatia sa transpuna directivele UE, consecinta a prevederilor art. 88-1 din Constitutia Frantei.

Apoi, sa notam ca, in Romania, problema e reglementata, de principiu, prin dispozitiile art. 148 din legea fundamentala; potrivit acestora, prevederile tratatelor constitutive ale UE, precum si a celorlalte reglementari comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate fata de dispozitiile contrare ale legii interne, iar alaturi de celelalte puteri ale statului, autoritatea judecatoreasca garanteaza aducerea la indeplinire al respectivei obligatii.

2. In ultimii ani, poate si pe fundalul sporirii tensiunilor legate de gestiunea consecintelor crizei generale generate de pandemie, am asistat la cateva episoade majore de punere in discutie a primatului dreptului UE si a autoritatii CJUE din partea unor instante nationale, indeosebi responsabile de controlul de constitutionalitate. Primul si poate cel mai important de pana acum precedent de acest gen il reprezinta decizia din 5 mai 2020 a Curtii Constitutionale a Germaniei, care a pus in discutie validitatea politicii UE, cea a PSPP (Public Sector Purchase Programme), intervenita dupa ce CJUE o validase deja. Dezinvoltura judecatorilor de la Karlsruhe a mers foarte departe; ei au solicitat initial, spre dezlegarea cauzei, avizul instantei unional-europene asupra politicii Bancii Centrale Europene (BCE) pe calea unei chestiuni prejudiciale, si intrucat raspunsul nu i-a satisfacut, au decis sa il ignore! Mai concret, au considerat decizia europeana ca „incomprehensibila” si data cu depasirea competentei jurisdictiei de la Luxembourg, o hotarare considerata periculoasa din perspectiva principiilor fundamentale ale dreptului european. in timp ce CJUE nu a comentat „niciodata o hotarare a unei jurisdictii nationale”, de aceasta data, intr-un scurt comunicat, a tinut sa precizeze ca „potrivit unei jurisprudente constante … o hotarare data cu titlu prejudicial de aceasta curte leaga judecatorul national pentru solutia litigiului pe fond”, a subliniat ca este singura instanta competenta pentru a constata daca un act al unei institutii a Uniunii Europene este contrar dreptului UE si ca divergentele intre jurisdictiile tarilor membre privind validitatea respectivelor acte ar fi de natura sa compromita unitatea ordinii juridice a UE si a aduce atingere securitatii juridice. La randul sau, Consiliul de Stat, cea mai inalta instanta de contencios administrativ din Franta, a inceput, prin jurisprudenta sa, sa „triseze” in raport cu exigentele impuse de cea europeana, considerand cu ocazia hotararii din 21 aprilie 2021, pronuntata in cauza Quadrature du Net privind colectarea datelor personale, ca de regula e tinut de dreptul UE, dar e eliberat de aceasta obligatie atunci cand este vorba de o interpretare ceruta de Constitutia Frantei. In concret, speta respectiva ridica problema daca statul putea, in mod legal, sa impuna furnizorilor de acces la comunicatii telefonice si electronice sa conserve in mod generalizat si nediferentiat datele francezilor, in caz de „risc pentru securitatea nationala”, in special de natura terorista. Anterior si cu valoare de precedent, prin decizia din 6 octombrie 2020, CJUE impusese limite la supravegherea generalizata in mai multe tari, printre care si Franta. Tinand seama de atingerile grave aduse dreptului persoanelor, spionajul de masa a fost considerat interzis; el trebuie sa fie proportional cu scopul urmarit in mod precis. Supravegherea conversatiilor telefonice si schimburilor electronice se impune deci sa se inscrie in cadrul unei „amenintari grave pentru securitatea nationala reala sau actuala ori previzibila”, iar conservarea datelor nu poate fi decat „limitata din punct de vedere temporal si la strictul necesar”. Decizia instantei europene din octombrie 2020 nu convingea prea mult guvernul francez, si mai ales pe ministrul de interne, asa incat au solicitat in punctul de vedere formulat sa se aiba in vedere ca instanta de la Luxembourg ar fi ignorat repartizarea competentelor intre statele membre si Uniune. Pentru a solutiona cauza dedusa judecatii, Consiliul a procedat la mai multe evaluari, in frunte cu cea de a vedea daca, in dreptul european, exista un principiu general echivalent celui al constitutiei. Daca nu este cazul ori daca amploarea dreptului european nu este aceeasi precum cea a principiului francez, a verificat daca aplicarea normelor UE nu ar priva de „garantie efectiva a exigentei constitutionale de care acuzatul se poate prevala”. In acest mod, concluzia devine urmatoarea: Constitutia Frantei este intotdeauna superioara, inclusiv deciziilor CJUE!

In fine, interesanta devine si se adauga acestui context situatia justitiei poloneze, relevanta din mai multe puncte de vedere, aferenta statutului camerei disciplinare a Curtii Supreme si reactiei in cele din urma a autoritatilor publice de la Varsovia. Dupa cum e cunoscut, la 14 iulie 2021, CJUE a dispus, mai intai, ca masura provizorie, incetarea imediata a activitatii structurii respective, instituita printr-o lege din decembrie 2019 privind reformarea sistemului judiciar si insarcinata sa supervizeze judecatorii, cu competenta de a le ridica imunitatea, spre a-i expune urmaririi penale si aplicarii de sanctiuni, precum diminuarea salariilor. Apoi, printr-o alta decizie, din 15 iulie a.c., instanta de la Luxembourg a decis si apreciat ca respectiva camera disciplinara „nu ofera toate garantiile de impartialitate si independenta” si nici nu e la adapost de influente directe sau indirecte din partea puterilor legislativa sau executiva. Sfidand hotararile respective, Tribunalul Constitutional polonez a statuat ca masurile provizorii dispuse de CJUE nu erau conforme Constitutiei Poloniei, iar aceasta si-a fi depasit competenta conferita prin Tratatul UE. Mai mult, judecatorul constitutional de la Varsovia nu recunoaste o putere superioara a jurisdictiei comunitare in interpretarea dreptului european si asteapta reciprocitate in ceea ce priveste rolul Tribunalului de a statua asupra conformitatii normelor cu legea fundamentala poloneza. In aceasta situatie, Comisia Europeana a dat Poloniei termen pana pe 16 august sa respecte deciziile CJUE, amenintand ca, in caz contrar, va recurge la sanctiunile financiare permise de tratatele constitutive. Totusi, presedintele Curtii Supreme a anuntat „inghetarea provizorie” a activitatii camerei in cauza iar, in cele din urma, la 7 august 2021, presedintele Poloniei, J. Kaczynski, a anuntat renuntarea in viitorul apropiat la noul regim disciplinar al judecatorilor, pe calea promovarii unui proiect de modificare a prevederilor pertinente ale reglementarii de acum doi ani. La acest pas inapoi a contribuit si pozitia celor 3500 de judecatori si procurori polonezi care au cerut printr-o motiune ca Polonia sa se conformeze exigentelor justitiei europene.

3. Cu asemenea manifestari, „gangrena” sistemului judiciar european astfel generata ameninta cu extinderea si acutizarea sa pana la a se putea ajunge la o dezintegrare progresiva a unitatii dreptului european, unul din fundamentele intregii constructii unional-europene. Pentru a opri derularea acestui mecanism infernal, Comisia Europeana, e adevarat dupa o ezitare de un an, a decis, in cele din urma, sa declanseze o procedura de infringement impotriva Germaniei, pentru „violarea principiilor fundamentale ale dreptului UE, in special principiile autonomiei, prioritatii, eficientei si aplicarii uniforme a dreptului Uniunii, precum si al respectarii jurisdictiei CJUE in virtutea TFUE”, si a constrange autoritatile de la Berlin sa stavileasca „deriva” judecatorilor de la Karlsruhe. Asadar, acestora le revine obligatia de a asigura ca ordinea juridica germana se conformeaza celei europene, in numele loialitatii reciproce care si-o datoreaza statele membre. Dar, dincolo de demersul judiciar in sine si implicatiile sale, ramane intrebarea de fond: ce va insemna actiunea Comisiei si care pot fi semnificatiile sale juridice in conditiile in care este bine cunoscuta prevederea legii fundamentale germane, potrivita careia Curtea Constitutionala nu poate sa se sustraga dispozitiilor Curtii de Justitie a UE! In orice caz, este posibila si o escaladare considerabila, dupa cum remarcau comentatorii germani ai subiectului, care ar acutiza si extinde conflictul constitutional dificil de rezolvat!

Dincolo de dimensiunea juridica propriu-zisa raman implicatiile de alt ordin, in frunte cu cele tinand de loialitatea datorata reciproc intre statele membre. Puterea de exemplu joaca in acest context un rol important. Intr-adevar, daca marile state fondatoare, precum Franta si Germania, incep sa se emancipeze de ierarhia juridica europeana, atunci comportamentele lor vor fi imitate si urmate si de alte jurisdictii nationale. Altfel spus, daca judecatorii germani de la Karlsruhe si cei francezi de la fostul Palat regal din Paris pot sa se sustraga de sub autoritatea hotararilor CJUE, atunci pentru ce o atare situatie nu s-ar permite si pentru altii? Sau, in alt registru, daca inalta curte germana face ce vrea fata de deciziile luate de o institutie europeana (in speta BCE), atunci pentru ce celelalte state ar trebui sa le aplice? Desigur, mai ales in privinta jurisprudentei germane, s-au facut diverse aprecieri. Unii au vazut in aceasta un adevarat „ultimatum” dat UE, considerand ca, dincolo de un atac contra politici monetare din zona euro, decizia judecatorilor de la Karlsruhe ar pune in discutie „cheia de bolta” a Uniunii, care este curtea sa de justitie, suprema garantie a aplicarii uniforme a dreptului UE in toate statele membre. Nu in ultimul rand, s-a mers pana intr-acolo incat un oficial polonez a apreciat ca, astfel, s-a deschis o dezbatere asupra controlului institutiilor europene de catre judecatorii nationali!

4. In risipirea dilemei prin rezolvarea problemei se porneste de la constatarea ca UE este o comunitate fondata pe statul de drept, ordinea juridica constituind coloana sa vertebrala, iar o atare atitudine din partea inaltelor jurisdictii nationale reprezinta o grava amenintare pentru respectivele valori. Asemenea jurisprudente interne s-ar putea circumscrie asa-numitei doctrine a pluralismului constitutional, cu a sa teza a identitatii constitutionale dezvoltata jurisprudential, care ar consta in elemente intangibile ale bazei statale. Conceptele de acest gen sunt menite sa permita iesirea din impasul generat in practica de conflictele ivite intre CJUE si curtile constitutionale pe tema semnificatiei principiului prioritatii (primatului) dreptului UE asupra dreptului intern al statelor membre.

5. Problema centrala a acestei vechi discutii ramane aceea de a sti ce jurisdictie ar trebui sa aiba ultimul cuvant in a rezolva conflictele care intervin intre dreptul UE si dreptul constitutional din tarile apartinatoare acesteia. O parte a doctrinei pluralismului constitutional sustine ca nu se poate raspunde transant acestei dileme si nu se pot impune solutii unice si definitive in desemnarea jurisdictiei competente a decide in ultima instanta; mai degraba tensiunile intre revendicarile contradictorii referitoare la prioritatea judiciara ar putea fi dezamorsate pe calea unui dialog jurisdictional si recurgerea la normele tolerantei reciproce si adaptarii rezonabile. Dialogul judecatorilor se poate dovedi deosebit de util, determinant chiar in atari situatii, si de aceea face parte integranta, inseparabila, din coordonatele si functionarea ordinii juridice unional-europene. Asa cum se sublinia intr-un punct de vedere asupra chestiunii, formulat de o pleiada de universitari vest-europeni, instanta de la Luxembourg a recunoscut faptul ca tribunalele nationale aplica, in cooperare cu ea, misiunea ce i-a fost incredintata, de a veghea asa incat dreptul sa fie respectat in interpretarea si aplicarea tratatelor constitutive ale constructiei europene. De asemenea, in activitatea si cooperarea dintre ele, CJUE si jurisdictiile nationale trebuie sa se conduca dupa regulile tolerantei reciproce, cumpatarii si adaptarii de fiecare data cand e posibil, fortandu-se sa rezolve tensiunile dintre ordinile juridice respective pe baza normelor civilitatii internationale. Conflictul dintre dreptul unional-european si elementele inviolabile ale ordinilor constitutionale ale statelor membre nu gaseste o rezolvare expresa in textele tratatelor fondatoare ale Uniunii; preocuparile de acest gen care ar putea fi circumscrise in special prevederilor art. 4 si 6 ale TUE nu sunt suficient de clare si pertinente spre dezlegarea problemei.

Desigur, se poate conchide intr-un anumit sens ca de lege lata nicio jurisdictie interna nu poate trece peste o hotarare a jurisdictiei de la Luxembourg si, mai ales, sa declare ca o decizie a acesteia din urma nu este obligatorie in campul sau de competenta. Daca s-ar admite o atare posibilitate, dreptul UE nu s-ar mai aplica in mod uniform si efectiv in toate tarile membre, iar fundamentul juridic al UE in ansamblul sau ar fi pus in discutie. Asa cum se sublinia si in opinia oficiala a CJUE, in privinta primatului dreptului unional-european, ca orice alte autoritati ale statelor membre, jurisdictiile nationale sunt obligate a garanta efectul deplin al dreptului UE; numai asa, egalitatea statelor membre in uniunea creata de ele poate sa fie asigurata. Ele au transferat o parte a suveranitatii lor Uniunii sub conditia reciprocitatii; daca unul dintre acestea ar putea decide ceea ce este dreptul european pentru el insusi, ar fi mai egal decat altul, iar ordinea juridica unional-europeana s-ar disloca rapid. Curtile constitutionale nationale raman singurele pazitoare ale ordinilor interne aferente, inclusiv ale elementelor inviolabile si eterne ale identitatii lor constitutionale. Insa, daca se estimeaza ca un act al UE ori o hotarare a CJUE este in conflict cu constitutia, ea nu poate pur si simplu a le considera ca inaplicabile in campul sau de competente. In atari situatii, rezolvarea problemei ar trebui cautata prin actiunea pe langa autoritatile nationale competente, care fie: sa modifice constitutia, sa incerce sa schimbe norma de drept a UE prin intermediul procesului de decizie unional-european, ori, in ultima instanta, sa retraga statul din UE! Totusi, asemenea confruntari ar putea fi evitate ori depasite prin dialog, intelegere si adaptare reciproce, fara a se ajunge la situatii extreme.

5. Atari „defectari” in cadrul perceptiei, acceptarii si aplicarii raportului dintre dreptul UE si drepturile interne, al actiunii si pozitiilor instantei de la Luxembourg si cele ale jurisdictiilor nationale nu sunt noi. Desigur, punerea in discutie a dreptului international nu este ceva inedit si persista ca tendinta generala, conform dictonului ca, pentru un stat, „mai intai e interesul meu si mai apoi vin indatoririle mele”. Dar, intr-o ordine comuna democratica si de drept, daca se apreciaza ca hotararea judecatoreasca e proasta, trebuie vazut daca nu cumva se impune a fi schimbata legea, si nu inlocuit judecatorul; altfel spus, se cuvinte modificarea si adaptarea directivei ori chiar ale tratatelor spre a deveni mai clare, introducerea de exceptii corespunzatoare, de stricta reglementare si interpretare, pe care instanta nu le poate prevedea de la sine. Actualul „razboi al ultimul cuvant” dintre jurisdictii fragilizeaza autoritatea CJUE, deschide calea incurajarii confruntarilor si repune in dezbatere principiul primatului dreptului UE asupra drepturilor nationale, consacrat de judecatorul de la Luxembourg printr-o celebra hotarare din 15 iulie 1964 (jurisprudenta in vigoare), dar care nu e afirmat expres printr-un articol al Tratatului de la Lisabona. Cu toate acestea, el face obiectul unei declaratii-anexa care trimite la jurisprudenta Curtii.

De-a lungul timpului, au mai fost situatii in care instante ale statelor membre au contestat deciziile structurii jurisdictionale unional-europene, precum cazul din 2012 al Curtii Constitutionale cehe sau cel din 2016 al Tribunalului Suprem danez. De aceasta data insa, „razvratirea” vine din partea unei instante constitutionale dintr-o tara cu greutatea Germaniei si cu autoritate precum cea a Curtii de la Karlsruhe, pe fondul multiplicarii rezistentelor din partea altor state, avand astfel o puternica semnificatie de exemplu si tinzand sa dobandeasca dimensiunile unui fenomen. Periculozitatea sa provine mai ales din faptul punerii in discutie a insesi constructiei europene, in primul rand una juridica, putandu-se, asadar, sa se ajunga la intoarcerea la dreptul international clasic si la transformarea tratatelor constitutive ale UE in simple acorduri interstatale. O atare intoarcere juridica ar echivala cu dezintegrarea UE si ajungerea eventual la statutul de simpla organizatie internationala traditionala de cooperare preponderent economica, ceea ce ar insemna, practic, suprimarea proiectului comunitar inaugurat in urma cu 65 de ani. Pasul inapoi al Poloniei, si ea angajata intr-o atare perspectiva, poate constitui un semn al inceputului detensionarii judiciare, dar departe de a se fi stins total.

Insa, semnalul alarmant continua sa persiste si trebuie tratat ca atare.

Prof. univ. dr. Mircea Dutu

Directorul Institutului de Cercetari Juridice „Acad. Andrei Radulescu” al Academiei Romane