Curtea Constitutionala a Romaniei – condusa de Valer Dorneanu (foto 2) – are sansa istorica de a spulbera semi-dictatura presedintelui Klaus Iohannis, cunoscuta sub numele de „stare de urgenta”. Asta in cazul in care CCR va admite sesizarea inaintata de catre Avocatul Poporului, Renate Weber (foto 1), privind mai multe articole din Ordonanta de Urgenta nr. 1/1999 privind privind regimul starii de asediu si regimul starii de urgenta, asa cum a fost aceasta modificata prin OUG nr. 34/2020.

Este vorba despre art. 9, art. 14 lit. c1) – f) si art. 28 din OUG 1/1999.

Iata mai intai ce prevad acestea:

„Articolul 9

(1) Conducatorii autoritatilor publice, ai celorlalte persoane juridice, precum si persoanele fizice au obligatia sa respecte si sa aplice toate masurile stabilite in prezenta ordonanta de urgenta, in actele normative conexe, precum si in ordonantele militare sau in ordine, specifice starii instituite.

(2) Conducatorii autoritatilor publice si administratorii operatorilor economici care asigura servicii de utilitate publica in domeniile energetic, sanatate, agricultura si alimentatie, alimentare cu apa, comunicatii si transporturi au obligatia de a asigura continuitatea furnizarii serviciilor esentiale pentru populatie si pentru fortele destinate apararii. (...)

Articolul 14

Decretul de instituire a starii de asediu sau a starii de urgenta trebuie sa prevada urmatoarele: (...)

c^1) masurile de prima urgenta care urmeaza a fi luate;

d) drepturile si libertatile fundamentale al caror exercitiu se restrange, in limitele prevederilor constitutionale si ale art. 4 din prezenta ordonanta de urgenta;

e) autoritatile militare si civile desemnate pentru executarea prevederilor decretului si competentele acestora;

f) alte prevederi, daca se considera necesare. (...)

Articolul 28

(1) Nerespectarea prevederilor art. 9 constituie contraventie si se sanctioneaza cu amenda de la 2.000 lei la 20.000 lei, pentru persoane fizice, si de la 10.000 lei la 70.000 lei, pentru persoane juridice.

(2) Pe langa sanctiunea contraventionala principala prevazuta la alin. (1), in functie de natura si gravitatea faptei, se pot aplica si una sau mai multe dintre urmatoarele sanctiuni contraventionale complementare, prevazute in ordonantele militare:

a) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contraventie;

b) interzicerea accesului prin aplicarea sigiliului de catre organele abilitate;

c) suspendarea temporara a activitatii;

d) desfiintarea unor lucrari;

e) refacerea unor amenajari”.

Inca de la inceput, Avocatul Poporului subliniaza ca Ordonanta 1/1999, prin textul ei vag, ii permite presedintelui Romaniei sa isi aroge rolul de legiuitor, prin decretele pe care le emite. Or, dupa cum subliniaza Renate Weber, primul om in stat are atributii extrem de limitate in procesul de legiferare (promulga legi, cere reexaminarea unor proiecte de legi si le ataca la CCR). Altminteri, in aberantul cadru permis de catre OUG 1/1999, presedintele, practic, uzurpa rolul de autoritate legiuitoare pe care Constitutia i-l confera Parlamentului.

In privinta sanctiunilor contraventionale pe care le stipuleaza ordonanta, Avocatul Poporului atrage atentia asupra altei abominatii: atat violarea dreptului la proprietate (prin permiterea unor confiscari abuzive, in plus fata de amenzile uriase), cat si anularea prezumtiei de nevinovatie, prin atribuirea unor puteri discretionare agentilor constatatori. De altfel, aceste argumente, precum si altele, au fost invocate si de catre casa de avocatura Piperea si Asociatii in memoriul adresat Avocatului Poporului pe acelasi subiect (click aici pentru a citi).

Nu in ultimul rand, Weber acuza ca ordonanta de urgenta incalca atat dreptul la informatie (prin suspendarea aplicarii normelor legale referitoare la transparenta decizionala si dialogul social), cat si dreptul la munca (prin tinerea romanilor in case cu forta).

Simina, fii rezonabila!

Inainte sa va prezentam principalele argumente ale Avocatului Poporului, remarcam faptul ca inca din prima pagina a argumentatiei propriu-zise (pagina 3 a PDF-ului anexat mai jos), Renate Weber face trimiteri la doctrina cuprinsa in reputatul tratat de drept constitutional elaborat de catre profesorii universitari Simina Tanasescu (actualmente judecatoare CCR) si Ioan Muraru (fost judecator CCR si fost Avocat al Poporului).

Scepticilor care se vor plange ca sesizarea Avocatului Poporului va fi judecata de catre Curtea Constitutionala abia dupa incheierea starii de urgenta le raspundem ca inca exista speranta, din moment ce insasi CCR a anuntat ca pe durata starii de urgenta va solutiona doar cauzele care privesc masurile adoptate in considerarea aceleiasi stari de urgenta (vezi facsimil).

Redam cele mai importante pasaje din sesizarea Avocatului Poporului:

„I. Prevederile art. 14 lit. c/1) – f) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 1/1999 sunt neconstitutionale prin raportare la art. 1 alin. (4), art. 61 alin. (1) art. 53 alin. (1), art. 73, art. 115, art. 126 alin. (2), art. 129 si art. 131 alin. (2) din Constitutie, intrucat permit Presedintelui Romaniei sa legifereze in domenii pentru care Legea fundamentala cere interventia legiuitorului primar sau a celui delegat prin modificarea unor legi organice si prin restrangerea efectiva a exercitiului drepturilor omului.

Potrivit dispozitiilor art. 93 alin. (1) din Constitutie, 'Presedintele Romaniei instituie, potrivit legii, starea de asediu sau de urgenta'. In jurisprudenta sa, Curtea Constitutionala arata ca legea, ca act juridic al Parlamentului, reglementeaza relatii sociale generale, fiind, prin esenta si finalitatea ei constitutionala, un act cu aplicabilitate generala. Prin definitie, legea, ca act juridic de putere, are caracter unilateral, dand expresie exclusiv vointei legiuitorului, ale carei continut si forma sunt determinate de nevoia de reglementare a unui anumit domeniu de relatii sociale si de specificul acestuia.

Mai mult, 'legea, in acceptiunea sa restransa, este actul juridic al parlamentului, elaborat in conformitate cu Constitutia, potrivit unei proceduri prestabilite si care reglementeaza relatiile sociale cele mai generale si cele mai importante' (n.r. trimitere catre tratatul Moraru-Tanasescu).

De altfel, legea in temeiul careia legiuitorul constituant a stabilit ca Presedintele instituie starea de asediu sau stare de urgenta (in concret, Ordonanta de urgenta a guvernului nr. 1/1999) trebuie sa se afle intr-un raport de conformitate cu Constitutia, si sa fie armonizata cu litera si spiritul acesteia. In context, este obligatoriu ca Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 1/1999 sa cuprinda norme care sa corespunda reglementarilor constitutionale, pentru ca celelalte acte juridice emise de alte organe ale statului sa se subordoneze din punct de vedere al eficacitatii lor juridice, in exercitarea atributiilor constitutionale.

Conform normelor constitutionale, Presedintelui Romaniei, avand ca functie de baza cea executiva, i se recunosc, in materie legislativa, doar atributii in privinta promulgarii legilor (art. 77); are dreptul de a cere, o singura data, reexaminarea legii; semneaza legile in vederea publicarii lor in Monitorul Oficial; poate sesiza Curtea Constitutionala in legatura cu neconstitutionalitatea legilor, potrivit art. 146 lit. a) sau in legatura cu conflicte juridice de natura constitutionala, potrivit art. 146 lit. e) din Constitutia revizuita, fara ca prin aceasta sa ii fie recunoscuta atributia de legiferare.

In privinta puterii legiuitoare, prevederile art. 61 alin. (1) din Constitutie stabilesc ca 'Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului roman si unica autoritate legiuitoare a tarii', iar competenta de legiferare a acestuia cu privire la un anumit domeniu nu poate fi limitata daca legea astfel adoptata respecta exigentele Legii fundamentale (Decizia nr. 308/2012). (...)

Daca legiuitorul constituant ar fi considerat ca prin decret, ca act administrativ normativ, Presedintele poate legifera in perioada starii de urgenta sau de asediu, ar fi prevazut in mod expres un tip de delegare legislativa, asa cum a reglementat-o in cazul celeilalte autoritati executive, Guvernul. (...)

Consideram ca norma legala criticata este afectata de un viciu de constitutionalitate, de vreme ce a permis Presedintelul Romaniei, organ al puterii executive, sa edicteze norme care intra in competenta legislativa a Parlamentului. Aceasta cu atat mai mult cu cat prin Decretul Presedintelui Romaniei nr. 195/2020 privind instituirea starii de urgenta pe teritoriul Romaniel si prin Decretul privind prelungirea starii de urgenta pe teritoriul Romaniei au fost restranse temporar, in mod expres dar si implicit, o serie de drepturi: dreptul la libera circulatie, dreptul la munca, dreptul la invatatura, accesul liber la justitie, dreptul la greva, dreptul la viata intima, familiala si privata, libertatea intrunirilor, dreptul la libera circulatie, libertatea economica etc.

In legatura cu restrangerea exercitiului unor drepturi la care face referire art. 14 lit. d) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 1/1999, trebuie precizat ca prevederile constitutionale ale art. 53 sunt univoce: exercitiul unor drepturi sau al unor libertati poate fl restrans numai prin lege. (...)

Rolul puterii legiuitoare nu poate fl deturnat prin posibilitatea oferita Presedintelui de prevederile legale criticate de a edicta, prin decretul de instituire a starii de urgenta sau starii de asediu, dispozitii imperative privind modalitatea concreta de restrangere a drepturilor si libertatilor constitutionale.

Prin decretul de instituire a starii de urgenta, fiind un act emis in temeiul puterii de stat, Presedintele poate, cel mult, sa organizeze executarea sau sa execute, in concret, legea, si anume Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 1/1991, deoarece decretul, in sine, nu poate avea caracteristicile unei legi, ca act emis de Parlament.

Ca atare, Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 1/1999 trebuia sa reglementeze conditiile si procedura de urmat, cu respectarea cadrului constitutional care configureaza atrlbutlile Presedintelui Romamei in domeniul instituirii starii de asediu sau starii de urgenta, precum si a principiilor de separatie, echilibru si cooperare loiala intre autoritatile publice, principii pe care deopotriva toate autoritatile trebuie sa le respecte in exercitarea atributiilor lor.

II. Dispozitiile art. 9 si art. 28 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 1/1999 vin in contradictie cu prevederile art. 1 alin. (5) si art. 23 alin. (11) din Constitutie.

a) Nesocotirea prevederilor art. 1 a/in. (5) din Constitutie - Lipsa de accesibilitate, previzibilitate si claritate a normei legate (...)

Guvernul nu a prevazut vreo fapta contraventionala care sa poata fi sanctionata, ci s-a limitat sa reglementeze, in Capitolul VII: Sanctiuni, la art. 28 alin. (1), in mod generic, ca 'nerespectarea prevederilor art. 9 constitute contraventie'. Art. 9 alin. (1) din Ordonanta de urgenta nr. 1/1999, cuprins in Capitolul I: Dispozitii generale, instituie, in sarcina conducatorilor autoritatilor publice, a celorlalte persoane juridice, precum si a persoanelor fizice, obligatia de a respecta si de a aplica toate masurile stabilite in ordonanta de urgenta precitata, in actele normative conexe, precum si 'in ordonantele militare sau in ordine, specifice starii instituite'. Totodata, potrivit art. 24 lit. e) din aceeasi ordonanta, in continutul unei ordonante militare nu se pot stabili fapte contraventionale, insa, printre altele, aceasta poate cuprinde doar regulile si masurile speciale care se dispun in zona in care s-a instituit starea de asediu sau starea de urgenta, precum si sanctiunile aplicabile in cazul nerespectarii acestora. (...)

Este de remarcat ca, prin formularea generica utilizata la art. 9 (a carui nerespectare atrage raspunderea contraventionala), fapta contraventionala nu este configurata prin lege, ci prin numeroase acte administrative de aplicare a legii (hotarari de guvern, ordonante militare, ordine si orice alte acte normative conexe), ale caror obiect de reglementare vizeaza, in realitate, domenii distincte. Or, in ipoteza contraventiilor, legiuitorul trebuie sa indice in mod clar si neechivoc obiectul material al acestora in chiar cuprinsul normei legale sau acesta sa poata fi identificat cu usurinta prin trimiterea la un alt act normativ de rang egal cu care textul sanctionator se afla in conexiune, in vederea stabilirii existentei / inexistentei contraventiei. (...)

In context, trebuie remarcat ca, in considerarea starii de urgenta instituite, a fost emis un numar considerabil de acte normative conexe specifice starii de urgenta, care cuprind 'masuri' in domenii variate (sanatate, economie, justitie), obligand atat agentii constatatori, cat si persoanele fizice / juridice sa identifice intr-un adevarat hatis legislativ care sunt masurile (considerate de legiuitorul delegat ca fiind fapte contraventionale) a caror nerespectare atrage raspunderea contraventionala.

In considerarea celor de mai sus, apreciem ca art. 28 din Ordonanta de urgenta a guvernului nr. 1/1999, cu modificarile si completarile ulterioare, este formulat intr-un mod atat de general, incat normele legale sunt lipsite de previzibilitate si claritate, ceea ce determina imposibilitatea destinatarului legii, si anume, persoana care ar incalca prevederile art. 9 din Ordonanta de urgenta a guvernului nr. 1/19995, de a-si stabili conduita de urmat, in lipsa unei descrieri riguroase a unei fapte contraventionale. (...)

Este evident, ca, in acest fel, nu sunt inlaturate elementele subiective sau discretionare ce pot interveni in momentul in care agentul constatator interpreteaza si aplica normele legale, cuprinse in ordonantele militare sau in celelalte acte normative. Practic, agentul constatator, trecand prin propriul filtru intelegerea masurilor dispuse prin ordonantele militare, este pus in situatia sa aprecieze, in mod discretionar, daca o anumita atitudine a unei persoane fizice este sau nu contraventie, neavand la indemana repere clare ce i-ar putea contura fapta contraventionala, Astfel, textul legal criticat nu individualizeaza vreo fapta contraventionala, desi cuantumul amenzilor contraventionale a fost majorat considerabil, fiind introduse si sanctiuni contraventionale complementare, ceea ce poate determina aplicarea unor sanctiuni disproportionate in raport cu gravitatea faptei. (...)

Date fiind coordonatele consthutionale invocate si avand in vedere importanta domeniului legiferat - stabilirea unor fapte de natura contraventionala, precum si sanctionarea acestora - consideram ca se impune o reglementare previzibila, accesibila si clara a faptelor de natura contraventionala, dar si a sanctiunilor aferente.

b) incalcarea prevederilor art. 23 a/in. (11) din Constitutie, prin rasturnarea sarcinii probei (...)

Considerentele Curtii Constitutionale transmit in mod neechivoc faptul ca prezumtia de veridicitate a procesului-verbal contraventional nu poate fi situata deasupra prezumtiei de nevinovatie in plan procesual in lipsa unui minim registru probatoriu pe care sa se bazeze, neputand avea de plano valoare probanta absoluta.

Ne retine atentia si faptul ca instanta europeana (n.r. CEDO) nu a oferit un remediu explicit pentru concilierea prezumtiilor, rezumandu-se la a propune doar o solutie interpretativa, in sensul in care prezumtia de nevinovatie, fiind una relativa, ar putea coexista cu alte prezumtii relative existente intr-un anumit sistem de drept, cu conditia ca utilizarea acestora din urma sa nu fie incompatibila cu garantiile dreptului la aparare, iar limitele rezonabile si principiul proportionalitatii sa fie analizate de la caz la caz.

Or, in lipsa definirii continutului constitutiv si juridic al faptelor ce constituie contraventii din prisma prevederilor art. I pct. 1 din Ordonanta de urgenta a guvernului nr. 34/2020, care sa excluda aplicarea arbitrara a sanctiunilor, atat agentul constatator, cat si instanta de judecata se vor afla in situatia de a aprecia, in afara unor criterii obiective, asupra oricarei faptei savarsite de contravenient. Practic, in urma controlului realizat de agentul constatator, acesta va incadra atitudinea persoanei fizice ca fiind fapta contraventionala, pe care o va inscrie in procesul-verbal. In atare context, contravenientul va fi pus in situatia sa-si demonstreze nevinovatia, prin faptul ca nu a savarsit fapta respectiva, care nu este descrisa in mod concret in nici un act normativ. lnsuficienta descriere a faptei contraventionale nu permite persoanelor sa realizeze o aparare eficienta in contradictoriu cu organul constatator, punandu-le intr-o situatie de inegalitate, respectiv de inferioritate fata de organul administrativ, in ceea ce priveste posibilitatea formularii de aparari pentru dovedirea nelegalitatii sau netemeiniciei constatarilor efectuate in cuprinsul procesului-verbal de contraventie.

In aceasta situatie, sub aspect probator, prin lipsa unei norme concrete de incriminare a faptei contraventionale, este inversata sarcina probei, fiind prezumate a fi reale aspectele retinute in procesele-verbale de constatare a contraventiei, urmand ca persoana fizica / juridica – contravenientul – sa faca dovada contrara. Or, aceasta inversare a sarcinii probei nu are nicio justificare, chiar si pe perioada starii de urgenta, existand riscul de a spori numarul abuzurilor, dar si a eventualelor tensiuni dintre cetateni si autoritatile statului competente sa constate contraventiile. (...)

III. Neconstitutionalitatea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 3412020 pentru modlficarea si completarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul starii de asediu si regimul starii de urgenta, in ansamblul sau, prin afectarea drepturilor fundamentale cu incalcarea prevederilor art. 115 alin. (6) din Constitutie (...)

Referitor la masura confiscarii, de natura a aduce atingere, in mod lipsit de proportionalitate, dreptului de proprietate privata, trebuie precizat ca masura dispusa reprezinta mai mult decat o limitare a dreptului de proprietate privata, sl anume chiar lipsirea proprietarului de dreptul sau, prin trecerea bunului in proprietatea statului. (...)

Apreciem ca legiuitorul delegat nu a respectat caracterul adecvat si proportional al masurilor adoptate pe calea ordonantei de urgenta, avand in vedere maniera de reglementare a faptelor contraventionale extrem de evaziva si generala. In lipsa unor repere clare si concise, agentul constatator va aplica atat sanctiunea contraventionala principala a amenzii, al carei cuantum a crescut considerabil (in prezent cuantumul fiind de la 2.000 lei la 20.000 lei, pentru persoane fizice, si de la 10.000 lei la 70.000 lei, pentru persoane juridice), cat si sanctiunea contraventionala complementara de confiscare a bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contraventie. (...)

Insa, raportat la faptul ca pe langa confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contraventie, care nu este clar in ce conditii se realizeaza, sanctiunea aplicata va cuprinde si o amenda contraventionala, care ar putea fi excesiva, in conditille in care legiuitorul nu a oferit agentului constatator criterii pentru aplicarea progresiva a normelor legale. Asadar, este evident ca aplicarea celor doua sanctiuni cumulative este de natura sa afecteze in mod consistent si excesiv dreptul de proprietate al contravenientului.

Prevederile art. I pct. 5 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2020, prin care s-a introdus art. 331 in Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 1/1999, aduc atingere dreptului la munca si protectia sociala a muncii si dreptului la informatie, raportat la art. 53 prin nerespectarea cerintei de proportionalitate in restrangerea temporara a exercitiului unor drepturi.

Desi a fost adoptat in stare de urgenta, consideram ca prin actul normativ criticat se impunea ca masurile dispuse sa fie adecvate, necesare si proportionale. (...)

De vreme ce scopul legiuitorului, constand in rapiditatea legiferarii, poate fi atins prin reducerea termenelor prevazute de procedurile de transparenta decizionala si cele aferente dialogului social, masura inlaturarii de la aplicare a normelor juridice este una excesiva, ducand la ruperea justului echilibru care trebuie sa existe intre drepturile si interesele in concurs, respectiv interesul statului de lua masurile necesare in vederea fluidizarii si simplificarii procedurilor, pe de o parte, si dreptul la munca si protectia sociala a muncii, precum si dreptul la informarie, pe de alta parte.

In opinia noastra, solutia legislativa criticata (suspendarea aplicarii normelor legale referitoare la transparenta decizionala si dialogul social) porneste de la premisa ca procedurile de transparenta decizionala in administratia publica si cele aferente dialogului social afecteaza celeritatea masurilor normative. Or, premisa de la care trebuie plecat este aceea ca statul de drept, chiar si in perioada starii de urgenta, consacra o serie de garantii menite sa asigure respectarea drepturilor si a libertatilor cetatenilor, respectiv incadrarea autoritatilor publice in coordonatele dreptului. Exigentele statului de drept impun ca garantiile juridice ale drepturilor prevazute de Legea fundamentala in beneficiul cetatenilor sa fie utilizate potrivit scopului pentru care au fost instituite. In felul acesta, se poate ajunge la consolidarea unei adevarate democratii constitutionale”.

* Cititi aici intreaga adresa a Avocatului Poporului catre CCR